穿透式监管是国资监管模式和手段的重要变革，是在国有资本规模扩张、企业经营边界持续延伸等背景下企业治理体系的升级。面对多层级股权架构、多元业态布局、复杂关联交易等带来的信息不对称、风险难以看透等难题，通过实施智能化穿透式监管，穿透至企业经营行为的各个环节，打破企业层级限制和信息孤岛壁垒，实现业务精细化管理和精准风险管控。
2024 年 9 月，《旗帜》杂志刊发国务院国资委党委署名文章，明确要求“探索推进穿透式监管”。此后，穿透式监管在国资领域迅速从方向性探索走向制度性落地。2026 年，国务院国资委《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2 号，以下简称 2 号文）正式发布，系统明确了穿透式监管的顶层框架，部署穿透式监管的组织领导体系、智能化监管系统、监督追责体系与监管制度体系建设方向，划定投资、产权、财务等十大重点穿透领域，为国资国企推进穿透式监管提供了纲领性指引。
在这一背景下，中兴新云正式发布《穿透式监管白皮书》 。本报告立足国资监管模式演进与穿透式监管发展脉络，解读穿透式监管核心内涵与监管要求，解析十大领域的监管重点，并结合实践经验提出建设路径，以期为国有企业把握监管方向、高效推进穿透式监管建设提供参考。
— 白皮书完整结构 —
什么是穿透式监管？
穿透式监管强调“实质重于形式”，透过企业表面的经营行为，厘清其内在的股权关系、业务实质、真实资产、风险事项等，对企业开展全级次、全链条、全过程、全要素监管，具体包括主体穿透、业务穿透与风险穿透 。
主体穿透｜纵向覆盖全级次单位
一方面将监管触手延伸至二级及以下子公司、分支机构、基层经营单元，实现从集团总部到末级主体的纵向贯通；另一方面将境外子企业、表外主体、参股企业等一并纳入监管范围，消除监管空白地带，从根本上防范体外循环、隐性利益输送、境外异常经营等风险。
业务穿透｜横向贯通全业务链条
一方面针对企业资金、资产、资源等各类生产要素，开展从来源、流转到最终投向的全生命周期监管；另一方面从财务数据反向追溯经济业务的原始凭证、交易合同、决策流程、业务实质等，确保监管穿透结果数据，还原企业经营实质。
风险穿透｜构建全流程风险预警监控体系
穿透人、事、表、账等核心监管要素，建立覆盖投资、产权、财务、会计等重点领域的风险指标体系和智能预警模型，实现风险的敏捷感知、关联分析与智能预警。
与之相伴的，是智能化驱动下监管能力实现的三重转变 ：
从人力监督到算力穿透：依靠人工检查、经验判断的监督方式，升级为依托算法模型对海量经营数据进行全量扫描与关联分析；从事后监督到实时穿透：由报表审计为主的事后核查，转向对资金流向、交易行为等关键活动的在线监测与即时预警；从结果监督到过程穿透：由关注财务指标结果的滞后性监管，延伸至对业务全流程的动态追踪与过程管控。二、穿透式监管的政策推进
近年来，在司库监管实践的基础上，穿透式监管政策持续深化，为企业推动穿透式监管提供了顶层指引。
政策探索与明确推进（2024—2025 年）2024 年 9 月
国务院国资委党委在《旗帜》杂志刊发署名文章，首次明确要求“探索推进穿透式监管”。
2025 年 2 月
国资委在京召开地方国资委负责人会议，提出“探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级”。
2025 年 5 月
国资委全面深化改革领导小组 2025 年第一次全体会议明确提出“有序建立智能化穿透式监管系统”，并明确以司库平台为基础进行系统建设的技术路径。
2025 年 9 月
国资委下发《关于加强中央企业智能化穿透式监管工作的指导意见（征求意见稿）》。
2025 年 12 月
发布 2025 年智能监管业务模型创新活动优秀成果名单，以评促建推动模型能力落地。
制度框架的确立（2026 年）
2026 年以来，党中央、国务院对国资国企穿透式监管工作作出一系列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。2026 年初，国务院国资委相继发布 1 号文、2 号文、15 号文，与 2025 年 11 月发布、2026 年 1 月 1 日正式实施的 46 号令共同构成了穿透式监管的制度框架：
2号文 · 治理框架
《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2 号）
1号文 · 技术支撑
《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1 号）
15号文 · 年度落地
《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号）
46 号令 · 违规追责
《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号）
四份文件各有侧重，在目标指向、技术路径、监管领域、结果运用等维度高度协同，形成了从顶层设计到执行落地、技术实现、刚性问责的闭环，体现了穿透式监管不仅是一次监管工具的技术升级，更要在治理体系和治理能力方面全面提升监管的穿透力和有效性。三、十大重点领域：风险看得见、管得住
白皮书系统梳理了11类突出问题（虚假贸易、过度负债、无关多元、多层架构、违规挂靠、境外风险业务、财务金融风险、薪酬乱象、靠企吃企、控股不控权、虚假控股）的来源与表现。
2 号文基于中央巡视、国家审计和国资监管实践中发现的突出问题，划定十大重点穿透领域——投资、产权、财务、会计、薪酬、金融风险、军品业务、采购与供应链、境外单位、合同 ，要求将监管嵌入各领域核心业务链条与关键风险节点。白皮书逐个领域解析监管重点，例如：
投资领域
以系统建设为核心支撑，实时汇聚项目编码、项目进度、预期收益、资金来源等关键信息；对投资授权、可研尽调、评估论证、决策审批、合同签订、资金支付及投后管理等关键节点进行全流程线上化追踪，确保各环节权责清晰、流向可溯。
财务领域
加快财务数智化转型升级，推进业财审一体化，整合前端业务系统与财务系统，将债务红线、担保限额、资金审批权限等管控规则内嵌到业务流程中，通过预设阈值与自动校验拦截超限额支付、异常资金流向、违规担保等行为。
境外单位领域
以境外银行账户的银企直联和资金可视作为优先切入点，逐步扩展至投资、产权登记、合同履约、薪酬发放等数据的在线采集，使境内总部对境外经营的监管从“结果报告”延伸至“过程节点”。
每个领域，白皮书都结合真实违规案例，给出了“管什么、怎么管、靠什么管”的清晰路径。
中兴新云：从方法论到落地的完整方案
从行业实践看，多数企业在信息系统联通、数据标准统一、智能分析能力等方面与穿透式监管的要求仍存在差距，单点、局部的优化难以满足全域穿透的建设目标。企业需要一套从现状诊断、体系设计到系统落地、持续运营的完整方法论，将政策要求转化为可执行的建设路径。白皮书给出了中兴新云的整体解决方案：
1.“三层 N 域八步”实施方法论
将诊断对标、体系构建、应用落地三大阶段，与战略蓝图设计至迭代优化的八步建设路径贯通，覆盖投资、产权、财务等 N 个重点领域，为企业提供从顶层规划到系统落地、从单域穿透到全域贯通的一体化解决方案。
2.“1333”穿透式监管体系
以“构建‘三维穿透’的智能化监管体系，赋能世界一流公司建设”为愿景，围绕 穿透深度、穿透广度、穿透精度三大目标 ，构建制度流程体系、风险监控体系、监督整改体系三大体系 ，夯实信息技术支撑能力、数据治理应用能力、创新技术应用能力三项能力 ，推动监管要求制度化、制度要求流程化、流程要求数字化、数字规则智能化。
3.智能化穿透式监管系统 + 模型工厂
自研穿透式监管系统以监管模型管理、主体穿透、业务穿透、风险穿透为主线，依托数据中心、算法中心、可视化中心、AI 及图数据库等能力，实现主体全级次可穿透、生产要素关联可下钻、风险可闭环。模型工厂作为自助式建模平台，支持零代码拖拉拽可视化配置模型，目前已沉淀涵盖国资监管、企业管理、职能管理、行业管理等多个领域的 500+ 成熟算法模型。
穿透式监管实践案例
白皮书收录了四项建设实践案例，覆盖企业集团、大型央企、省级国资监管部门等不同主体，案例从诊断对标到全域体系建设，形成了可复制、可推广的标杆经验。
某大型企业集团 · 诊断对标实践
诊断团队进驻后发现，表面的信息系统覆盖度较高并不意味已具备穿透式监管的基础，“系统贯通不等于数据贯通，数据汇聚不等于数据可用”，据此形成分阶段建设方案与可执行的优化清单。
某大型央企 · 全域体系建设实践
锚定组织领导体系、夯实数字化底座、以风险揭示与闭环管理为抓手、依托智能化应用、以专业化人才队伍为保障，建成集团统一智能化穿透式监管中枢。
某省级国资监管部门 · 系统建设实践
以监管企业财务及司库数据为核心，统一全省数据标准，构建覆盖全财务领域的监管指标体系与风险识别模型，让全省国资企业监管“看得见、穿得透、管得住”。
某大型央企集团 · 平台建设实践
以“采-治-算-视”四层架构贯通数据全链路，以“风险识别-风险整改-风险统计分析”形成风险闭环。
面向“十五五”发展新阶段，穿透式监管已从政策概念进入全面落地阶段，2 号文确立了五年基本建成智能化穿透式监管体系的总体目标，同时深化国资国企改革加速推进。中兴新云将持续赋能中国企业，把政策要求转化为可执行的建设路径，以数智化能力筑牢国有资产安全底线。